Transformação da agricultura tradicional
Transformação da Agricultura Tradicional é o título do livro de professor T. W. Schultz, Nobel de Economia, que influenciou uma geração de formuladores de políticas públicas e agências de desenvolvimento. A educação foi tratada como a chave para a transformação da agricultura tradicional. A conclusão ainda vale. Entretanto, a agricultura brasileira transcendeu esse estágio e enfrenta problemas ainda mais complexos.
A reconfiguração da agricultura mundial gerou problemas que parecem não ter afetado as políticas públicas nem foram assimilados pelas entidades de representação dos agricultores brasileiros. São três os fatores relevantes: as regras institucionais, as estratégias privadas compartilhadas e as ações coletivas.
As regras institucionais estão relacionadas com a garantia de direitos de propriedade, sendo o Estado o protagonista principal. Do Estado se espera a garantia de um ambiente adequado para se realizarem as transações e gerar valor nas cadeias produtivas. Sem o Estado a proteger os direitos de propriedade o agronegócio atuará abaixo do seu potencial. O segundo fator focaliza as estratégias dos produtores que formulam contratos bilaterais e transacionam dentro do ambiente desenhado pelo Estado. O terceiro fator são as ações coletivas que associam produtores com interesses semelhantes para apoiar as negociações nas cadeias produtivas. Alguns países europeus criaram 'associações interprofissionais', amparadas por leis que dão equilíbrio às negociações entre os agricultores dispersos e a agroindústria, mais concentrada. Todos ganham se recursos gastos em disputas forem poupados.
A política agrícola brasileira se assenta sobre os pilares de mecanismos de sustentação de renda agrícola, crédito e pesquisa agrícola. Temas novos como gestão do risco, a inserção internacional, a sanidade e a segurança do alimento foram incorporados à agenda.
As políticas de crédito apresentam crises periódicas que remetem os débitos para mecanismos que acabam abrigados pelo orçamento da Nação. A política de renda em geral tem pouco fôlego para lidar com flutuações intensas nos preços das commodities, esbarrando em orçamentos curtos e que focalizam, com razão, a agricultura familiar. No Brasil, de cobertor curto, os fundos de risco e seguros carecem de proteção institucional, que esbarra no monopólio do Instituto de Resseguros do Brasil. A pesquisa agrícola persiste em ser eficiente, ainda que os recursos sejam liberados a conta-gotas e os orçamentos nem sempre sejam cumpridos. Arranjos regulatórios como a Comissão Nacional de Biossegurança (CTNBio) não funcionam, o que não surpreende, uma vez que não foi desenhada para funcionar. Desempenha o papel de criar custos de transação no sistema de pesquisa agrícola, fortalecendo os grupos radicalmente contrários à adoção das chamadas biotecnologias de ponta.
Vejamos, então, o que se pode dizer da nova agenda da política agrícola, coerente com a agricultura em transformação. São três os pontos que consideramos relevantes.
O primeiro é a inserção da agricultura em redes internacionais que extrapola a visão da exportação de commodities. Esta última é passiva e depende de custos compatíveis com os preços internacionais. A inserção em redes internacionais de agronegócios é proativa, implica o compartilhamento de tecnologias, a adoção de processos produtivos contratualmente definidos e a competência para atuar no agronegócio do produto. No comércio internacional já deveríamos ter compreendido que as barreiras comerciais permanecerão, revestidas com novas roupagens, sendo a única saída atrair parceiros internacionais, de modo que a eles também interesse o maior fluxo comercial. Enquanto tal visão não for trabalhada, ganham os advogados e os consultores em comércio internacional. A agricultura paga a conta.
O segundo aspecto são os contratos agroindustriais, que existem para reduzir incertezas e aumentar o valor das transações. Para que as transações se realizem duas condições são necessárias: definição de direitos de propriedade e mecanismos para a solução de disputas. Os contratos funcionam como mecanismos privados de coordenação entre duas ou mais partes, que recorrem a mecanismos de solução de disputas no caso de falhas. Não consta que a política agrícola tenha tratado o tema seriamente, embora os tomadores de decisão passem a maior parte do seu tempo definindo relações contratuais. Os contratos exigem um regramento institucional firme a lhes prover suporte para lidar com disputas. O tema não motivou ainda os formuladores de políticas públicas, embora os conflitos contratuais estejam a dissipar recursos em cadeias como a citrícola e a da carne vermelha. O programa de bioenergia promete a inserção de pequenos produtores nas cadeias produtivas estruturando contratos de fornecimento, o que sugere a oportunidade para se pensar no tema da arquitetura dos contratos antes que os conflitos se instalem.
O terceiro fator são as entidades de representação nos agronegócios. Poucas exercem real papel coordenador e a maioria tem dificuldades de gestão interna. A modernização de sua agenda exige novo perfil de lideranças que percebam a sua relevância na geração de valor nos sistemas de agronegócios. A agenda extrapola a tradicional defesa de interesse em momentos de crise, em geral associados à renegociação de dívidas e política tributária, migrando para nova agenda que inclua negociações coletivas com a indústria, meio ambiente e responsabilidade social.
A transformação da agricultura tradicional não prescinde de um Estado competente, de entidades de representação que aceitem discutir a nova agenda e de atores privados que adotem modelos compatíveis com a complexidade do agronegócio contemporâneo. Caso não o façamos, continuaremos falando das mesmices tradicionais.
*Decio Zylbersztajn é professor-titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Sylvia M. Saes é professora doutora da FEA-USP